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作者 | 第一财经 吴斯旻

面向 " 十五五 "，" 城市更新 " 将成为推动城市高质量发展的重要抓手。为此，各地需要以城市体检为引领，科学制定实施城市更新专项规划。

28 日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布（以下简称 " 意见 "），其中提出，我国正处于城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在此背景下，要 " 以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手 "。

从发展的角度，城市更新将作为城市发展新动能，其价值在于 " 激活城市存量资源潜力 "。根据意见，全面摸清城市房屋、设施、土地等资产资源底数。改造利用老旧厂房、低效楼宇、闲置传统商业设施等存量房屋，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制。加强和规范存量城市基础设施资产管理，提高运行效能。优化产权归集、整合、置换和登记政策，盘活利用存量低效用地。

" 也就是说，当进入存量提质阶段后，城市工作的核心逻辑已从规模扩张转向质量提升。对于城市空间利用需要严控‘新增供应’，同时推动存量空间通过功能置换进行‘系统盘活’，并在规划引领下，加强土地、规划、财政、金融等多部门政策协同。" 成都市城市建设发展研究院副院长冯波对第一财经表示。

他提到，作为 2025 年中央城市工作会议召开以来印发的第一份与城市发展相关的高规格文件，意见旨在推动城市更新等城市工作的具体落地。

城中村、危旧房改造和老旧小区改造是城市更新中的重要组成部分，它们既可以推动城市发展，提高土地利用效率，促进产业转型升级，也事关城市安全，可有效消除各类安全隐患，此外还能推动城市治理，提升群众居住品质和城市生态环境。

根据意见，稳步推进城中村和危旧房改造，支持老旧住房自主更新、原拆原建。持续推动城镇老旧小区改造。

意见还提出，加强房屋和市政基础设施安全管理。建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等房屋全生命周期安全管理制度。

城市更新需要 " 因地制宜 "" 问题引领 "。根据意见，科学制定实施城市更新专项规划，一体化推进城市体检和城市更新，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好城市环境，促进产城融合、职住平衡。

2024 年城市体检工作对全国 299 座城市近 100 万居民的调查结果显示，职住不平衡、保障性住房短缺、城市安全水平韧性偏低以及城市管理智慧化水平不高等问题较为突出。

在业界人士看来，" 职住不平衡 "" 保障性住房短缺 " 等问题或因新市民、新青年规模增加而日益凸显，亟需在城市更新中予以系统性解决。

住房和城乡建设部住房保障司司长徐亮 26 日撰文称，加大住房保障供给。包括根据需求科学确定规划计划，盘活存量住房，保障用地供给，加快建设和筹集，让工薪收入群体逐步实现 " 居者有其屋 "。

徐亮还提出，加快发展保障性租赁住房，继续引导多主体投资、多渠道供给，主要通过在产业园区和轨道交通站点周边建设筹集、充分利用存量资源等路径，以 " 一张床、一间房、一小套房 " 等方式有效增加供给，解决新市民、青年人等群体住房困难问题。

意见也提到，提升公共服务优质均衡水平。包括健全精准高效的就业公共服务体系；完善灵活就业人员、农村进城务工人员、新就业形态人员社保制度；因地制宜发展保障性住房；稳步推进灵活就业人员参加住房公积金制度等。

从 5 月份《关于持续城市更新行动的意见》发布，填补这一民生领域顶层设计的空缺，到 7 月份中央城市工作会议相隔十年再次召开，再到此次意见发布，冯波表示，面向 " 十五五 " 的城市更新工作方向和目标已逐渐明晰。

地方层面，第一财经注意到，近一段时间，多地在布局谋划 " 十五五 " 时期经济社会发展的重要工作期间，也均不约而同地对城市更新相关工作作出专门部署。

7 月底，上海发布《关于加快转变发展方式 集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见 ( 2025 版 ) 》，提出构建全周期城市更新模式；统筹谋划城市更新规划资源 " 十五五 " 工作目标、重点领域与重点任务；结合规划体检，明确年度城市更新工作计划等。8 月伊始，上海进一步就 " 加快推进本市城中村改造工作 " 发布政策文件。

8 月 15 日，北京市规划和自然资源委员会发布 " 关于加快推动存量地区控制性详细规划编制和实施管理工作的通知 "，其中提出，主动适应城市发展转向存量提质增效对国土空间规划提出的新要求，强化规划土地政策融合创新。聚焦各区更新改造中的各类问题卡点，鼓励通过典型案例探索形成小切口改革政策。

20 日，江苏省人民政府官网发布《关于做好当前城市更新若干工作的通知》，其中提出，要坚持问题导向和目标导向，将体检问题反馈到城市更新专项规划中，与规划的制定实施密切联动；加快建立城市更新规划实施体系，到 2026 年，设区市城市更新专项规划编制和审定工作全面完成。

在激励和约束机制方面，江苏还提出，统筹建立和动态更新项目库。到 2026 年，省市县联动的城市更新项目库基本建立。入库项目可优先获得中央资金、专项债和城市更新项目贷款等方面的支持。

根据意见，在城市工作中，要构建 " 中央统筹、省负总责、城市抓落实的工作格局 "。健全城市规划、建设、治理等领域法律法规和政策制度，增强政策协同性。