高速公路，要开始集中免费了吗

每一年的节假日，最让人们开心的消息之一，就是高速公路的免费政策。这些少则几块钱，多则数百元的优惠，不仅刺激了人们的出行欲望，更是带动了自驾游经济的发展。

然而，今年以来，全国各地接连传来 " 高速公路收费到期 " 的消息，引发热议。

11 月 2 日起，湖南长永高速将按照 " 零费率 " 的方式终止收费，这是一条从 1993 年开始修建的高速，连接着长沙主城区到长沙黄花机场，此次结束了 31 年的收费历史后，它成为湖南首条长期免费的高速公路。

更早前的 9 月，成绵高速和成都城北出口高速相继宣布停止收费，成为西部地区首批取消收费的高速；6 月，武汉天河机场高速收费期满停止收费，后续通过零费率保障运营。

这些高速公路收费期限的陆续届满，对所在省份和地区而言具有标志性的意义，也引发了公众对 " 高速公路收费集中到期 " 现象的关注与讨论。

实际上，尽管高速公路的收费年限在制度层面已有原则性规定，但在实际运营中，各地仍面临诸多现实困境。而且，并非所有的高速公路都车来车往，冷清的高速也不少。

加之高速公路普遍遵循 " 贷款修路，收费还贷 " 的建设模式，面临着巨大的还贷压力与持续的养护成本。

因此，要实现大规模的高速免费潮，似乎还有难度。

中国大陆的首条高速公路——沪嘉高速，全长 20.5 公里，南起上海市区祁连山路，北至嘉定南门，1988 年建成。

在当时，是否修建高速公路曾引发广泛争议。改革开放初期，市场经济刚刚起步，大量鸡鸭鱼等农副产品要运往城镇，但是交通堵塞，严重影响公路运输效率。

当时，上海 204 国道日交通量已经接近一万辆，20 公里的路程要开两个多小时车程，为了解决堵车问题，社会各界开始讨论方案：是主要发展公共交通？还是发展小汽车？当时汽车的车速都不高，是否有必要建立高速公路？

在这样的不确定性之下，沪嘉高速作为试验性的方案实行，建成后，承接起上海市区与嘉定的沪宜公路 56% 的客货运交通量，缓解了上海西北方向对外交通的拥塞状况。

沪嘉高速之后，高速公路的作用逐渐显现，国内迎来了一批高速公路兴建潮，很多重要的高速公路陆续建立：1990 年，京津塘高速建立，成为中国最早的城际高速之一；1993 年，广深高速通车，这是华南第一条高速公路；1995 年前后，京沪高速部分通车；1996 年，沪宁高速通车。

2012 年，在建成 24 年后，沪嘉高速按照履约规定停止收费。根据媒体估算，沪嘉高速的年通行费过亿，而投资成本在 2.3 亿元，只按照覆盖成本的考虑，已经远远收回成本。

而从全国范围来看，大部分高速公路还处于收费阶段，决定停止收费的还是很少数。后者往往有这样的两个特点：

一是它们大多集中在经济发达地区。

2024 年年初，通车 30 年的广州北环高速正式取消收费，至此，与早已免费的东南西环高速共同组成的广州环城高速主线实现了全线免费通行。北环高速西连广佛、东接广深，日均车流量巨大，是全国较为繁忙的高速公路，此次停止收费是由于建成到期，实现免费履约。

此前，广佛高速公路已于 2022 年 3 月停止收费，保留既有收费设施按照零费率方式照常运营，对通行本路段的所有车辆免收车辆通行费。这条路段全长 15.7 公里，是粤港澳大湾区 " 一小时生活圈 " 框架下广州连通佛山的主要交通枢纽。

还有一个更特殊的例子：2014 年，深圳的梅观高速在当年 4 月提前免费，收费历史只有 19 年，远没到其原定收费截止期限。两年后，深圳还回购了南光、盐排、盐坝高速及龙大高速深圳段，通过财政补偿方式提前终止收费，实现免费通行。

计算至 2025 年 11 月底，停止收费的高速公路还包括——荣乌高速威海至烟台段、京平高速（李天桥至京津界段）、津沧高速、武汉天河机场高速、成绵高速、成都城北出口高速、长永高速等等。

这些高速公路决定停止收费，某种程度上和地方的发展水平和财政收入息息相关。毕竟，对车流量大的地区而言，高速公路的通行费用非常可观，覆盖的成本和带来的收益也相对多。

第二个特点是，大部分高速公路的免费决定主要集中在 2022 到 2025 年间，也就是最近三年。

这一决定引发了社会的一片叫好，同时，也激起了更多的讨论：第一批高速公路兴建潮始建于 20 世纪 90 年代，如今已经陆续接近收费截止期限，除了那些已报道的，还有多少免费的高速呢？

答案是，不算很多。

《2024 年交通运输行业发展统计公报》显示，全国高速公路里程为 19.07 万公里，但是其中未就收费 / 非收费进行拆分。最近一次对该数据进行拆分的，是 2021 年收费公路公报数据——显示全国收费公路总里程 18.76 万公里，其中高速公路收费里程为 16.12 万公里。也就是说，截至 2021 年，在 " 收费公路 " 体系中，高速公路占比约 85.9%。

关于高速公路何时结束收费，其实有明确的规定。

根据《收费公路管理条例》（下称《条例》），政府还贷公路收费期限最长不超过 15 年，中西部最长不超过 20 年；经营性公路收费期限最长不超过 25 年，中西部最长不超过 30 年。

两者有何不同？政府还贷公路的核心属性是公共属性，本质上是政府提供的一种公共基础设施，是政府因为财力有限，通过银行贷款或向社会集资的方式来修建公路。

经营性公路的投资来源则为自有资本与市场融资，以获取投资回报为主要目的，收益高于成本后可用于分红或再投资。

按照这样的规定，不管是哪种性质的高速公路，最长期限是 30 年，不过，高速公路按期免费的情况，并不是必然的，也有的高速选择延长收费期限。

2014 年 11 月 22 日，京石高速河北段正式结束其原定的收费许可期，自 1993 年通行以来，已经运营了 21 年。不过 30 多天之后，新的京石高速重新宣布通车，同时获准增加 22 年的收费期限。

2015 年 9 月，山东省政府正式批复，批准对 G20 青银高速公路青岛至济南段进行改扩建工程，整个扩建工程总长约 309.172 公里，总投资约 307.99 亿元。改扩建内容包括，原有双向四车道拓宽为双向八车道还有服务区建设、交通设施升级等。根据批复，扩建工程完成并通车后，济青高速将获准新的 25 年收费期限。

一方面，高速公路的路况需要进行更新，另一方面，高速公路收费到期的处理问题也愈发棘手。

自 2013 年起，《收费公路管理条例》的修订稿已多次向社会征求意见，也多次列入了交通运输部年度立法工作计划，数次发布了征求意见稿。2013 年的意见稿提到，针对国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响以及因改建扩容增加投资的情况，可适当调整收费年限；2015 年的修订稿提出，明确收费公路将长期存在，其中政府收费高速公路不再规定收费期限，高速公路特许经营期限可以超过 30 年；2018 的意见稿则明确提出 " 以非收费公路为主、适当发展收费公路 " 的总体发展思路。

不过，由于收费公路网络庞大、公路的利益相关方较多、情况较为复杂等等，《条例》至今还没有完成正式修订。

北京交通大学中国城镇化研究中心教授赵坚告诉南风窗，《条例》修订的主要目标，是解决 " 当高速公路收费到期，还无法偿还建设贷款 " 的问题。

然而，从当下现实来看，取消高速公路收费难度较大。他分析道，" ‘统一贷款、统一还款的模式下，全省高速公路贷款是一盘棋，也就是说，一条高速公路贷款还清后还不算，要所有的高速公路贷款全部还清，才会停收通行费。" 但现实是，就算是同一个交通集团旗下的道路，也并非全部能建在人口密集地区，并非全部盈利。

他长期研究交通运输与国民经济关系，认为在这样的运行逻辑之下，即使有的高速收费到期了，" 除非极个别的情况，大多数的高速公路还会继续收费。"

而且，高速公路的债务风险也值得重视。

根据交通运输部迄今最新一次披露的数据，2021 年，全国收费公路车辆通行费收入为  6630.5  亿元，支出为  12909.3  亿元，收支缺口约为 6278.8 亿元。其中，高速公路部分缺口约 6047.3 亿元。

针对这样的现象，赵坚还提到，在整个高速公路的债务体系里，存在着 " 借新债还旧债 " 的困境，当高速公路建设或运营收入无法覆盖债务的情况下，项目或地方政府可能通过新增债务来偿还旧债。

值得一提的是，在经济相对落后的地区，债务风险会更加明显。

2017 年，交通运输部负责人在回答 " 收费公路为何连年亏损 " 以及 " 债务规模为何越来越大 " 的热点问题时表示，收费公路债务规模的增长是阶段性的。《国家公路网规划（2013 年— 2030 年）》有明确的规划目标，随着路网的逐步完善和建设规模的阶段性规律，今后每年增加的债务可能会逐步回落，通行费收入则会随着交通量的增长而增加，收费公路的偿债能力将不断增强，届时债务规模会逐步下降，收支趋于平衡。

2011 年 9 月，赵坚就曾撰文，他认为高速公路到期收费面临两难困境。" 两难是什么？如果停止收费，就没法还贷，如果不停止收费，又和当初的承诺背道而驰。"

他认为，根本原因在于国内的公路结构亟需优化——应该修建更多的低等级公路，目前高速公路的占比相对过高，尤其是西部地区的高速公路太多了。

公路按照等级划分，包括高速公路、一级、二级、三级公路等等。赵坚以西部地区举例说，在人口较少的地区，一二级公路已经能满足通行的需求，但实际上，这些地方修了较多的高速公路，容易造成资源浪费，也无法通过通行费收入覆盖成本，" 那要怎么偿还贷款呢？"

高速公路为什么会越建越多？赵坚提到，原因复杂，" ‘贷款修路，收费还贷’的政策只适合高速公路，一、二级公路不能收通行费，地方政府只有建设高速公路才能获得贷款，建设普通公路，就没有资金来源。"

在众多关于高速公路的争议里，实际指向的是同一个问题：高速公路发展的资金要从哪里来？

很长一段时间，这笔资金从银行贷款而来，赵坚在上述文章里表示，" 中国‘贷款修路、收费还贷’的高速公路发展模式的模式只适合经济发达地区，在人口规模小、密度低的地方，应当先修低等级的公路。"

他认为，如果这些人口稀少的地区客流量渐渐增大，那么低等级公路也可以改建成高速公路，这样更符合实际情况。

高速公路的养护费用也是一笔不可忽略的支出，以沪嘉高速的情况为例，其每年养护费用在 1000 万左右，而免费后的支出暂时没有统计。但这还只是日常维护，每 15 到 20 年，高速公路一般会进行一场大修，大修时的花费会更高。

事实上，高速路的通行费不只影响人们的通勤、旅游等等日常需求，最重要的是影响全国范围内的物流运输。

2024 年的数据显示，公路全年完成营业性货运量 418.80 亿吨，占国内货物运输总量的七成以上。所以，对普通人来说，高速费的多少不只影响着日常通勤和旅游，还会反映到日常购买的商品价格上，这比我们想象的还重要。

一条高速公路是否免费，折射着经济、社会和民生的考量。