党的二十届四中全会强调要“完善社会治理体系”。习近平总书记提出“人民城市人民建、人民城市为人民”，这一重要理念不仅是城市发展的价值锚点，更是检验治理效能的最高标尺。

在“一网统管”、“一网通办”的金字招牌下，上海的城市治理能力有目共睹。然而，当我们把视线从指挥大屏呈现的数据下沉到基层社区的烟火深处，会发现理念的落地并非坦途。在超大城市的治理毛细血管中，依然存在着数据盲区、责任悬空、机制空转等困境，如不能被正视和破解，将阻滞治理效能的“最后一公里”。

基层治理实践中的“四重现实困境”

(一)线上线下割裂：数据看得见，民意看不见

对于不熟悉智能手机操作的老年人以及习惯面对面沟通的群众而言，线下渠道是他们反映诉求的主要途径。然而，随着线上渠道越来越规范、追踪越来越便捷，线下渠道却在相对弱化。

首先是流程的不透明。通过12345热线或政府小程序反映的问题，从受理、派单到处置、反馈，每个环节都有记录，能够实现全流程追踪。但当群众通过物业、居委会等线下渠道反映问题时，问题反映了，却不知道转到哪个部门，转出去了，也很难知道处理进度。

其次是缺乏监督机制，线下渠道缺乏有效的流程管理和监督机制，基层组织既没有权力督促职能部门处理，也没有手段追踪问题的流转和解决情况。

考核体系的缺位也不可忽视。居委会、物业反映上去的问题，在职能部门的工作系统中可能只是一条没有跟踪编号的口头信息，既不纳入响应率统计，也不纳入满意度考核。

更深层的矛盾在于，治理评价正在向“数据可见”倾斜。响应率、办结率、满意度等指标，主要依据线上平台可量化的数据生成。那些通过线下渠道反映、却没有进入数据系统的问题，就被排除在统计和考核之外，变成“看不见的民意”。结果是：越能熟练使用数字工具的群体，越容易被系统“看见”，获得及时响应；越依赖传统渠道的群体，越可能被边缘化。这在客观上形成了一种新的治理不平等。

(二)吹哨“报到”还是“报个到”

为了破解部门协同难题，上海各基层单位普遍建立了各类协调机制，包括联席会议、吹哨报到、接诉即办等创新做法。以“吹哨报到”为例，初衷是通过赋予基层召集权，打破部门壁垒，形成“基层吹哨、部门报到、合力解决”的治理格局。

这一制度创新在设计上具有明显的针对性：针对基层有责无权的困境，赋予其召集相关部门的权力，针对部门各自为政的问题，强制其响应基层需求。

然而在实际运行中，这一机制正在遭遇形式化、空转化的风险。当基层“吹哨”后，相关职能部门的工作人员确实来了，但他们有时只是看一看、拍几张照片、问几个问题、记录在案。对于职能部门而言，他们完成了报到程序，留下了“已介入”的痕迹，即使问题最终没解决，也可以说“我们去过了、协调过了”。

但对于基层和群众而言，这种走过场式的“报到”不仅没有解决问题，反而消耗了他们对制度的信任。“吹哨报到”机制的异化，反映了部门协同背后深层次的权责不匹配问题。当报到与否成为考核指标，而问题解决与否却无关紧要时，形式主义便难以避免。

(三)多头管理异化为“无人负责”

城市治理的复杂性决定了很多问题不可能由单一部门独立解决，必然涉及多部门协同。然而，当职责边界不够清晰、协同机制不够完善时，多部门参与容易演变为部门间的相互等待和推诿，群众的问题在流转中被延误。

以涉及公共排水设施损毁的问题为例，往往同时关联物业服务（日常维护）、房管部门（产权管理和公共区域管理）、水务部门（涉水设施和排水安全）、城管部门（城市管理和违规处置）等多个主体。究竟应当由谁牵头？各部门如何分工？责任如何界定？这些问题在实践中往往缺乏明确的操作规范。

其直接后果是协调成本持续攀升。问题在不同部门之间“传递”，每一方都需要重新了解情况、判断职责边界、内部请示汇报，时间不断被消磨。对普通群众而言，他们并不关心究竟应该归哪个部门管理，只关心“什么时候能修好”“谁能给一个明确说法”。在他们眼中，政府是一个整体，不应因为内部职责划分而影响解决问题的效率。

更棘手的是兜底责任不明。当所有部门都认为“这事不完全归我管”时，问题就容易被悬置在部门之间的缝隙中。看似“多头管理”，实际演变为“无人负责”，久而久之，不仅影响治理效能，也损害了群众对公共部门的信任。

(四)“诉讼前置化”倾向

在基层治理实践中，一个值得关注的现象是：当群众反映的问题涉及多方主体、情况相对复杂时，一些职能部门倾向于将问题定性为民事纠纷，建议当事人通过法律途径解决。这种做法在一定程度上将本应通过行政治理手段处理的问题，转化为需要群众自己通过诉讼解决的私人纠纷，实际上形成了行政治理责任的不当转移。

从“诉讼兜底”到“诉讼前置”的转变，带来了治理逻辑的扭曲。从理想状态看，纠纷解决应当是一个多元、分层的“漏斗结构”：能协商解决的尽量协商，需要调解的通过调解组织化解，应当行政认定和处置的由行政机关依法履职，只有在前述手段穷尽而仍然存在权利义务争议时，才进入司法程序，由法院作出最终裁判。这样既可以降低整体成本，又有助于及时化解矛盾。

当“诉讼兜底”异化为“诉讼前置”，当事人被“送上”漫长复杂的司法程序，政府角色从积极的“问题解决者”退居为“建议者和旁观者”。对普通居民而言，这意味着需要自行承担诉讼费用、时间成本和不确定性。一个原本可以通过行政调查、行政调解等手段较快解决的问题，一旦进入司法程序，可能需要数月甚至更长时间，其间矛盾持续发酵，公共治理的权威性也将不断被消耗。

 破解路径：从“技术治理”迈向“实质治理”

（一）打通线上线下“数据断点”，让每一条民意都有记录、有回应

治理数字化的核心不应是线上替代线下，而应是数据贯通、渠道互补。破解线上线下渠道割裂的关键，在于让所有民意都能进入同一个治理闭环，而非让基层重复录入或承担额外负担。建议可在“随申办”“12345”等现有平台基础上，建立统一的诉求整合接口，实现居委会、物业、业委会、街镇等线下渠道的信息自动汇聚。基层只需在原有工作系统中完成登记，系统即可通过自动匹配与身份识别，将信息同步入市域治理数据库，生成统一编号，实现“同一件事、同一编号、全流程追踪”。

同时，通过系统自动生成的问题画像和责任闭环提醒，相关部门可实时掌握问题流转节点和处置时限，避免基层反复催办。针对老年群体等不擅长数字化操作的居民，可在社区事务受理中心设置代录点，由网格员、志愿者在原有日常走访中同步录入信息，实现线下民意的数字化可视和治理全覆盖。

（二）让“报到”变“办到”，以责任闭环提升治理实效

破解“报个到”形式主义的关键在于让责任落实制度化，使“报到”成为解决问题的起点，而非终点。

首要是改变考核导向。对于职能部门而言，报到只是第一步，必须在规定时限内形成处置方案并推进落实。简单问题要求当场给出解决路径。

对于确实无法立即解决的问题，不能简单以“不归我管”“正在协调”“需要时间”等模糊表述敷衍，而应明确说明具体困难是什么、需要哪些前置条件、计划何时完成，确保群众问题不悬空、不推诿。

对于确因客观条件限制无法解决的，应要求部门向群众充分说明并探索替代方案，对于有条件解决却推诿扯皮的，应纳入年度考核扣分项，并视情节启动问责程序。

（三）从“多头参与”到“单点牵头”，用首接负责降低协调成本

破解多头管理异化为无人管理的困境，关键在于明确“谁来牵头”。

海底捞“谁接触谁负责”的服务理念值得借鉴。海底捞的服务员无论岗位分工如何，只要接触到顾客需求，就要负责到底，而不是推给其他岗位。

这一理念转化到基层治理中，就是“首接负责制”的深化：谁先接到群众诉求，谁就牵头推动问题解决。当群众通过12345、随申办、居委会或物业等任何渠道反映问题时，首个接触诉求的单位立即通过系统录入生成统一编号，系统根据问题关键词自动匹配最相关的职能部门并即刻赋予其牵头责任。属于本部门职责的直接处置，能当场解决的当场办结。

涉及多部门的问题，系统自动触发协同流程，由首接部门牵头，平台同步推送至相关部门并行处置、限时响应，避免反复电话、会议协调等拖延环节。为减轻基层负担，居委会、物业等线下首接单位只需通过简化界面或语音录入提交问题概要，系统自动补全信息并派单，基层只承担信息上报而非后续流转协调。

对于确实与职责无关的问题，首接部门可一键“申请转派”，系统记录理由并由区级城运中心二次确认。多次被退回的事项自动列入监督清单并启动问责，既避免误派造成的时间浪费，也防止部门随意推诿。

通过这一机制，群众反映的问题无论从何种渠道进入，都能在24小时内形成明确责任主体和响应路径，真正实现单点牵头、协同办理，让吹哨报到从“形式到场”转向“实质办结”。

（四）重建行政治理的主动责任，防止“诉讼前置化”

防止“诉讼前置化”侵蚀行政治理责任，必须重建行政优先、司法兜底的治理逻辑。对群众反映的公共事务问题，应当优先由行政机关立案调查、依法处置，明确“能行政解决的不推向司法”，并建立“不履职即问责”机制，对推诿、定性错误的情况进行责任追溯。

同时，可借鉴英国多元纠纷解决机制（ADR）经验，构建“基层调处—行政介入—司法兜底”的多层次纠纷分流体系。社区层面通过网格化调解中心先行调处，街镇层面设立行政协调小组进行复核和综合处置，确需法律确认的，再进入司法程序。

为使分流机制可持续运行，应依托现有平台，建立统一的纠纷流转接口，实现调解、仲裁、行政与司法数据的互联互通。对涉及公共安全、设施维护、环境秩序等公共性事项，可由系统自动识别并标注为“行政优先处理事项”，防止误判为民事纠纷，确保政府真正成为公共事务的第一响应者和最终责任人。

人民城市理念的感召力，不仅体现在高屋建瓴的顶层设计上，更体现在街巷里弄、社区窗口中一件件具体“小事”的办理过程里。破解上海基层治理的“四重困境”，关键在于把每一条民意都纳入治理闭环，把每一次“吹哨”都落实到具体行动，把每一件公共小事都办得有回应、有着落，人民城市才能在日常生活的细微处真正“可感可及”。

（本文作者顾洁系上海社会科学院信息研究所副研究员、产业创新数据实验室主任）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。