随着纽约推动制造业回归，近年来纽约制造业规模比重逐渐趋于稳定。纽约制造业规模小、以“传统”都市工业为主导，但具有高附加价值、高需求融合、高生产效率、高孵化能力、高科技含量等特点。

纽约推动制造业回归的政策举措

为了应对大都市成本高等难题，纽约采取了一系列措施努力推动“制造业回归”。从要素端和主体端为制造业的生存发展提供合适的土壤，尤其关注新兴领域初创企业孵化。

（一）土地：通过更加灵活的用地规划为企业提供充足的生存发展空间

“土地”不仅指规划用地，也包括“功能型空间供给”。为了支持制造业发展，纽约通过多种方式保障工业用地。

1.确保核心工业区用地空间

推出“工业行动计划”，限制核心工业区的旅游酒店和个人小型仓储设施，不允许住宅用途，确保核心工业区的土地仍然用于工业和制造业，保护工业和制造业的机会。加强核心工业区规划和投资，帮助创造和恢复可负担的现代化工业空间。纽约市政府表示“如果在工业区购买土地，就请设立一家工业企业”。

2.探索工业区功能混合与空间高效复合利用

随着生产方式的变化，办公型企业和制造型企业之间的界限已变得越来越模糊。例如，一家使用3D打印或生产定制电路板的企业，其运营方式和空间需求与办公型企业基本类似。小批量食品、服装、家具、珠宝等定制化产品的制造商往往服务于本地消费者，更倾向于在邻近零售或服务业的区域布局。为了满足工业和制造业经济不断变化的需求，纽约创建灵活工作区和创新区规划方案，推动轻工业、商业和住宅混合开发，支持新的工作与生产方式。通过设置特殊目的区、赠送容积率等政策工具，鼓励水平与垂直层面的混合利用，除兼容商业用途之外，还将根据员工生活需求增加居住和社区服务设施。比如高挑开敞、灵活分割的建筑底层通常布局零售空间和需要装卸货物的工业活动区，并与社区商业、社区服务设施水平混合，建筑上层则可以为小型制造商、手工艺人、食品生产者等轻工业活动提供生产和办公空间。

3.适度放宽工业区容积率限制

将工业区分为重工业区、中工业区、轻工业区。其中，重工业区为传统工业和未来重要基础设施提供适度扩张机会，容积率要求从2.0提升为2.0—3.0；中工业区适用于需要兼顾混合用途的传统工业区，容积率要求仍为2.0—5.0，鼓励建筑更新改造并倾向于为工业用途提供更高的容积率；轻工业区适用于靠近住宅、商业和公共交通的地区，为混合用途提供最大的灵活性，容积率从1.0—10.0提升为2.0—15.0。

4.与城市更新结合，拓展升级工业发展空间

政府及市属企业对部分工业区土地进行收储，将产权收归政府所有，并出资负责片区的整体更新，引入新的科技含量更高的制造业企业。比如布鲁克林的制造业提升主要受益于工业商务区计划，工业岸线的大量船坞、仓库，改造后成为智能制造的重要承载地。政府在买下海军造船厂区域的土地产权后，投资了7100万美元进行整体改造和基础设施更新，改造为绿色科技制造中心，成为集研发、设计、制造、展示于一体的科技枢纽，吸引3D打印、电脑数控机床、机器人、航空等尖端科技制造企业在此聚集，美国宇航服等太空装备研制就是在此完成孵化的，布鲁克林海军造船厂区域成为纽约智能制造的主要承载地。同时，推进“棕地启动计划”，政府提供资金帮助工业和制造业企业进行更新升级和搬迁清理工作，并提供高达20％的税收抵免。

5.造制造业孵化空间

启动“制造空间”和“先进制造网络”计划，设立近10家制造空间，提供多达3700平方米的共享工作空间和设备，为超过500个初创企业提供服务。如斯坦顿岛制造工坊有面积约为557平方米的制造空间，设有木工、金属加工、数控机床、3D打印等高端制造设备，还设有各种办公区、会议室和展示区等。

（二）资金：通过直接补贴、税费减免和融资便利为企业提供资金支持

纽约通过多种措施为企业提供资金方面的支持，总量规模不大，但支持对象精准定位在容易面临困境的企业，尤其关注初创企业的融资难题。

1.通过资金支持提供直接补贴

“工业行动计划”提出将投资4.42亿美元用于城市工业产权。创建工业和制造基金，提供6400万美元政府资金，撬动8600万美元的私人投资，以刺激非营利的开发商创造新的工业和制造业空间，创造约3.7万平方米的空间和约1200个新工作岗位。为鼓励生命科学产业发展，纽约州和纽约市共同承诺提供12亿美元的公共激励措施，以支持推动公私合作计划，其中2017年耗资5亿美元成立纽约市生命科学项目，创造约1.6万个新的高薪工作岗位。

2.通过运营成本减免提供间接补贴

为鼓励科技产业发展，在空房率高、建筑物较新以及基础设施较好的商业区设立新技术区（“硅巷”前身），并推出了多项特别计划，免除商业房租计划、曼哈顿优惠能源计划，通过房租、电费优惠等为企业提供资助。其中“企业电费优惠费率”计划为特定企业降低30%—35%的用电成本，优惠期长达5年；“商业扩张鼓励计划”为特定区域内扩张增租的企业提供26.91美元/平方米的租金减免，优惠期为5—10年。

3.通过税收激励降低企业负担

提出房地产税特别减征5年计划等，启动“创业纽约计划”为初创企业提供100%的税收减免，为初创企业新员工缴纳的所得税提供100%的退税。

4.通过贷款担保等“融资激励”措施便利初创企业融资

初创企业往往嗅觉灵敏，具有很强的创新活力，但通常规模小，且由于企业设立时间短、缺乏市场经验，容易遇到经营难题。纽约发挥世界金融中心优势，通过“融资激励”计划为初创企业和中小企业提供一揽子资金解决方案。如纽约市政府联合风投公司通过“纽约创业投资基金”计划和“纽约种子基金”计划等加强初创企业的种子期投资。实施“小微企业贷款担保计划”，为员工不足20人的本地新创小微企业，提供最高50%的专项贷款担保。数据显示，纽约都会区风险投资占美国的15%以上，远远领先于除湾区以外的其他地区，风投数量接近2000家。

（三）人才：通过打造活力宜居的生活环境和住房、培训等支持，吸引并留住高层次人才

纽约的营商成本是全美甚至全球最高的之一，但众多科技公司仍然选择在这里扎根发展，主要得益于其吸引并留住了大量受过高等教育、富有创造力和创业精神的人才。为了继续吸引和留住这些宝贵的劳动力，纽约采取多种措施：

1.营造活力宜居的生活环境

大力投资基础设施建设，包括交通系统、公园绿地、安全措施和文化设施，以保持城市的活力，营造宜居、充满活力、安全和便捷的生活环境。

2.提供住房等方面的支持

比如推出了史上最大规模的“经济适用房”计划，投资410亿美元建设20万套小户型公寓，并要求开发商将至少20%—30%新建公寓低价租给青年创业者和科技人员。

3.提供人才培训与职业发展支持

在工业区创建职业中心，每个中心每年可以为500家当地企业和1000名居民提供培训和就业服务。如为了弥补工程师和程序员等人才缺口，纽约市推出“科技天才通道”项目，通过短期培训为城市挖掘更多的工程师；成立被誉为“编程学习领域的哈佛商学院”的熨斗学校，通过15周的全日制编程课程，将零编程基础的市民培训成为程序员。政府提供资金启动工业和制造业的职业发展计划，召集商业领袖，服务提供商和其他利益相关者，建立行业合作伙伴关系，为劳动力培训创建实时反馈循环，调整员工队伍和激励计划。

（四）企业：通过服务台系统主动及时为企业提供定制化服务

中小企业是纽约制造业的主导力量，90%以上的制造业企业雇员规模不到100人，超过一半的制造业企业雇员规模不到5人。纽约非常关注中小企业的发展，构建了个性化服务体系，及时跟踪监测企业动态，发现企业急难愁盼问题，为企业提供定制化服务。

1.启动制造伙伴关系计划

纽约启动制造伙伴关系计划，构建工业解决方案提供商网络，及时了解工业和制造业发展状况。该网络由小企业服务部运作，纽约市政府每年提供150万美元资金，为全市21个工业区的400家工业解决方案提供商提供融资援助、招聘和培训支持等服务，同时收集有关工业和制造业的实时数据，使政府能够改进政策并更好地响应工业和制造业不断变化的需求。据纽约制造伙伴关系计划报告数据显示，该计划为纽约中小型制造企业新增和保留工作岗位超7100个，新增销售额及节约公司成本达12亿美元。

2.构建“行业服务台”系统

纽约通过“行业服务台”系统向企业提供定制化的支持和服务。“行业服务台”系统由纽约市经济发展公司运作，通过专门的工作人员深入了解行业发展状况和支持企业发展。

主要服务内容包括：建立关系网络。与行业内的关键人物和领导者建立并维持良好的关系，包括本地的企业和机构以及国际上的相关组织。

了解行业挑战和机遇。通过与行业内的各方沟通，深入了解该行业目前面临的主要挑战以及未来的机会，这些信息对于制定有效的支持计划和政策至关重要。

制定专门的计划和举措。根据收集到的信息，设计和实施专门的支持计划和举措，包括资金支持、基础设施建设、人才培养等多方面内容，帮助企业克服困难，抓住发展机遇。

提供持续的支持和咨询服务。帮助企业解决在运营和发展过程中遇到的问题，帮助企业在快速变化的市场环境中保持竞争力。例如，在生命科学领域的服务台，工作人员会与生物技术公司、制药公司、研究机构等密切合作，了解在研发、生产、市场推广等方面的挑战和需求，制定针对性的计划，如提供资金支持、协助搭建研发设施、推动相关政策改革等，帮助这些企业实现更快的发展。2010—2021年间，纽约生命科学就业岗位从1.08万人增长到1.66万人，风险投资从1亿美元激增至14亿美元，孵化器、实验室等空间供给也在持续增长。

对上海的启示

作为国际大都市，上海与纽约一样，面临土地、人工等成本难题，发展制造业过程中或可借鉴纽约的相关经验举措。但需注意的是，上海和纽约发展阶段有差异，不可简单“抄作业”，还需谋划适合自身的发展路径。具体而言，主要有以下启示。

（一）纽约制造业发展理念转变对上海的启示

纽约从过去的“去工业化”到金融危机后坚定推动制造业回归，主要是认识到制造业对纽约就业带动、居民收入、城市功能、科技创新等方面起着重要作用，对服务经济发展有带动、互补作用，而不是非此即彼、此消彼长的关系。制造业的发展能够推动生产性服务业发展壮大，制造业吸纳就业、增加居民收入带动生活服务繁荣。

对上海而言，需重新审视制造业在经济社会中的作用。以上制造业在纽约经济社会的作用对上海同样适用，不同的是，上海制造业增加值仍占GDP较大比重，对经济增长的贡献较纽约更大。因此，上海需继续推动制造业加快发展，形成与服务业互补共进、双轮驱动的良性局面。

（二）纽约制造业结构调整对上海的启示

纽约制造业以食品、服装等“传统”产业为主，但是占据产业链的高端环节，这意味着在制造业发展中，应重新审视行业定位。

1.重新审视制造业的“传统”和“新兴”领域划分纽约制造业以食品、服装、印刷等“传统”产业为主，但聚焦个性化、定制化的高附加值环节。纽约的经验表明，制造业不应按照行业领域简单分为“传统”和“新兴”产业，没有落后的产业，只有落后的产品和技术。

首先，一些看似“传统”的产业，是产业体系中必不可少的环节。如钢铁、石化、建材等“传统”产业是高新技术产业的基础和支撑，事关整个产业链的安全和发展。

其次，新产业、新动能不会“横空出世”，大多数是在传统产业基础上衍生、成长起来的。如压铸行业被认为是高能耗的“传统”产业，但一体化压铸车身是新能源汽车的重要组成部分。

最后，“传统”和 “新兴”不是一成不变，而是动态变化的，部分“传统”产业通过技术变革可能成为 “新兴”产业。如美国服装制造正通过集成3D 打印、聚合物、物体姿态估计、自动化 控制、机器视觉、深度学习和智能数据分析技术实现“机器人缝衣”，将劳动密集型行业转变为高科技产业。

因此，上海在发展制造业过程中，不能简单根据行业领域划分为“传统”和“新兴”，而要根据科技产业发展趋势，推动各类行业不断转型升级，适应新形势新变化。

2.向价值链高端攀升是国际大都市制造业发展的必由之路

纽约制造业具有高生产效率、高孵化能力、高科技含量、高服务融合等特征，也只有具有高效率、高附加值特点的领域才能在高成本的纽约立足。上海生产成本也高，制造业发展也要向价值链高端升级。

首先，通过技术升级推动制造业高端化转型。纽约的“制造业回归”实质是以高新技术推进高端、先进制造业，实现制造业的升级，知识密集、高附加值领域是制造业回归最关注的目标。比如从服装制造升级到宇航服等航天装备，从印刷业升级到3D打印等。未来上海也要大力推动制造业技术进步，在制造业的高端化中寻找新的增长点。

其次，通过集聚制造向孵化制造转型推动产业升级。纽约在制造业外迁的过程中，逐渐从“集聚制造业的城市”向“孵化制造业的城市”转型，设立的系列制造空间孵化了一批新兴领域的企业，涉及智能制造、3D打印、新能源、生物科技等领域。上海要大力发挥孵化器的作用，培育一批本土制造明星。

最后，通过制造服务融合推动价值链攀升。纽约制造业减少的是制造环节，但制造业企业的研发、总部等生产性服务功能仍占重要地位。上海要加快落实《促进工业服务业赋能产业升级行动方案（2024—2027年）》，以研发设计、检验检测、供应链管理、碳管理、服务型制造等领域发展推动工业转型升级。

（三）纽约制造业政策创新对上海的启示

上海要素成本在国内也相对较高，但较纽约仍低，有条件为制造业提供更好的要素环境，关键在于通过要素配置效率的提升来抵消部分生产成本。

1.土地方面

制造业发展离不开土地支撑，制造业项目要能够找到合适的载体。上海工业用地总量较纽约高，但土地产出效率仍有待提升，存在闲置用地盘活难的问题，在容积率等方面弹性较纽约低。未来还要通过存量挖潜、混合/弹性使用、放宽容积率限制、“工业上楼”等方式促进产业用地高效率利用、提升经济密度。要像保护耕地一样保护先进制造业用地，从规划空间上严格控制实体产业的用地规模，为制造业长远发展留足空间。同时需大力提升土地利用效率，如加快推动工业用地治理，盘活央国企闲置用地及保税区等特殊监管区域低效存量用地。

此外，还需关注结构性、阶段性缺地问题，需增强土地供应弹性，可考虑阶段性放宽土地指标，同时发挥战略预留区的缓冲作用。

2.劳动力方面

制造业发展需要有大量适龄劳动力的支撑。上海人才生态结构仍有短板，青年群体就业难与新兴产业用工荒并存，如三大先导产业中人工智能领域专业人才缺口较大；同时劳动生产率相对较低，上海第二产业劳动生产率（5.6万美元/人）仅相当于纽约（15.2万美元/人）的1/3左右。未来还需大力提升人才吸引力、加快人口集聚、解决人才结构性矛盾、提升劳动生产率。目前上海制造业一线熟练工人往往因户籍、医保、子女入学等公共保障难，在上海扎根困难、易流失。要加大对年轻人的吸引力度，打造开放的国际人才市场平台，在全球范围内吸引高端人才集聚；产学研联动，加快紧缺人才的培养，补齐短板；出台针对性“灰领”人才政策，比如针对一线技术工人供需矛盾大的问题，在积分落户、保障性住房申请、子女就业等事项，给予社会贡献大、人才缺口大的从业者优先权。

3.资金方面

上海在资金方面的支持力度远大于纽约，但锦上添花的多，雪中送炭的少，针对大企业的多，针对小企业的少，资金对企业的边际效益较低，资金使用效率还有待提升，关键在于如何帮助量大面广的中小企业更好应对普遍面临的融资难问题。中小企业往往处于初创期或成长期，财务状况不稳定，缺乏公开透明的财务报表和经营信息，金融机构难以全面了解其经营状况和信用状况，并且通常缺乏如土地、房产等传统抵押物，增加融资难度和风险。要着力降低中小企业融资门槛，可参照纽约做法，针对有潜力、发展前景好、获得融资难的小企业，由政府相关部门提供较高比例的贷款额度担保支持，鼓励金融机构单列中小企业信贷计划，引导中小企业贷款继续扩面、增量、降价。构建多层次资金支持体系。发挥政府引导作用，发起设立针对中小企业投资的专项基金等，撬动民间资本参与中小企业投资，鼓励投早、投小，引导金融机构进一步加大对中小企业的支持力度。

4.企业方面

与纽约相比，上海大型国企、外资企业占比大，中小型民营企业占比低，还需加大中小企业培育激发主体创新活力。伴随个性化、定制化制造趋势，中小企业能够快速响应市场需求，未来或有较大发展空间。目前，上海中小企业仍面临活力不足等问题，2024年，小型、中型工业企业产值分别同比增长0.3%、0.6%，低于大型工业企业的0.9%。现在上海已开始实施企业“服务包”政策，为重点企业提供一揽子政策服务。未来还需进一步构建多层次中小企业服务体系，加快中小企业培育和发展。加快建立政府公共服务、市场化服务和公益性服务“三位一体”的服务体系，优化中小企业梯度培育机制。进一步完善中小企业公共服务示范平台，提供数字化赋能、上市辅导、知识产权应用、 创新成果转化、技术创新、政策咨询等集成化服务。深度整合配置社会优质服务资源，充分运用专业机构力量，为中小企业提供精准服务。构建高质量中小企业的梯度培育机制，依据瞪羚企业、猎豹企业、独角兽企业以及“专精特新中小企业”专精特新“小巨人”、制造业单项冠军等各类企业不同发展阶段、不同特点进行分类培养。

（作者邹俊系上海市发展改革研究院高级经济师，本文首发于《全球城市研究（中英文）》2025年第2期，原题为：“纽约制造业回归的经验及对上海的启示”，澎湃新闻刊发时有删节。诚邀城市领域各位专家学者不吝赐稿《全球城市研究》sigc@shnu.edu.cn）