界面新闻记者 | 田鹤琪



日前，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）全文发布，为2026-2030年中国经济社会发展锚定方向。其中，第十二项明确要 “加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”。

复旦大学教授、环境经济研究中心主任李志青对界面新闻表示，“加快” 二字背后，是绿色低碳改革迈入需动真格的 “深水区”。这场变革不仅触及产业、能源结构的深层调整，更将引发利益结构的深刻变化。

作为衔接 “十四五” 收官与2030年碳达峰目标的关键五年，“十五五” 期间的核心任务是稳步落地各项举措，既确保高质量完成碳达峰，更要为2035年（“十六五”时期）全经济范围温室气体排放量较峰值下降7%-10%的目标筑牢基础，这一目标意味着碳排放总量需从 “爬坡” 转向 “下坡”，难度极大。



中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰也在接受界面新闻采访时表示，相较于 “十四五”期间，《建议》在“双碳”领域呈现五大变化，标志着产业减碳思路更明确、更具体、更具落地性。

进入降碳关键期

《建议》首次明确提出“以碳达峰碳中和为牵引”，明确中国式现代化发展必须协同推进降碳、减污、扩绿、增长，持续增强绿色发展动能。

“这一表述背后显示出‘十五五’生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期。”中国宏观经济研究院能源研究所科研外事处处长、研究员苏铭告诉界面新闻。

苏铭表示，过去几年，通过打赢污染防治攻坚战等一系列行动，中国生态环境质量持续改善。下一步既要夯实生态环境质量持续向好的基础，更要逐步转向以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。

李志青补充称，这一定位凸显了绿色低碳在 “十五五” 规划中的核心地位，也意味着未来五年，无论是硬件层面的能源结构调整、产业结构优化，还是软件层面的制度建设，都必须落地见效。碳排放的下降从来不是单纯的技术调整，其背后更是生产生活方式的系统性变革。

“双控”升级

2025年是中国能耗双控的收官之年。去年起，能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制已在加快建立。今年发布的《建议》，再次明确实施碳排放总量和强度双控制度。

从发展阶段来看，“十四五”是提出并初步转向碳排放双控制度的探索期，“十五五”则将是这一转变全面落地和制度化的关键期。

能耗双控是指能源消费总量与强度双控制度，在特定阶段对提高能效、节约资源起到了积极作用，但随着发展进入新阶段，其弊端也显现出来。例如，因为它对所有能源一视同仁，与鼓励可再生能源发展的目标相悖。

去年8月，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称《方案》），明确了6类15项重点任务，为构建碳排放双控制度体系指明了工作方向。

《方案》提出分三个阶段作出工作部署。其中第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅；第三阶段是碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。

碳排放总量控制是指对一个地区、企业或组织在一定时间内所排放的二氧化碳总量进行限制或减少的控制方式，旨在从源头上控制碳排放，减少温室气体的排放，从而减缓气候变化问题。



碳排放强度控制则是指对一个地区、企业或组织在单位国内生产总值(GDP)中的碳排放量进行限制的控制方式，它是对碳排放总量控制的重要补充，旨在降低单位GDP的碳排放量，实现低碳发展。

“如果继续单纯强调能耗双控，会抑制经济发展，这与当前国情和双碳目标不符。” 吴宏杰此前在接受界面新闻采访时表示。

这一转型的核心逻辑在于，“随着新能源在能源结构中的比例不断增加，尽管中国的能源消耗总量有所上升，但碳排放强度实际上是在下降的。这是因为新能源的利用减少了对化石能源消耗的比重，从而降低了碳排放。”

因此，从能耗双控转向碳排放双控，本质是为了实现经济发展与环境保护的动态平衡。

《方案》所提第二阶段的目标着重于碳强度的控制，是相对量的减少；第三阶段的目标则是对碳排放总量的控制，这关乎绝对量的削减。

针对第二阶段到第三阶段的变化，北京电链科技有限公司双碳事业部总监郑颖此前曾接受《中国青年报》采访时解释称，“十五五”是中国实现碳达峰的冲刺期和实现期，在经济增长与碳排放总量增长脱钩前，设置强度为主、总量为辅的考核方式，既能确保经济稳步增长，又能确保如期实现碳达峰目标。

“在碳达峰后，核心是实现碳排放总量的稳步下降，碳排放强度下降无法支撑实现这一目标，因此需转向总量控制为主，直至实现碳中和目标。”郑颖说。

聚焦新型能源体系建设

《建议》明确，“双碳”工作的核心抓手是 “新型能源体系建设”，具体包括着力构建新型电力系统、坚持风光水核等多能并举、推进煤电改造升级和散煤替代、大力发展新型储能、加快智能电网和微电网建设等多项部署。

“对新型能源体系进一步阐述是一个重要亮点。”苏铭称，这也意味着能源绿色低碳转型被摆在了更高位置，成为全面绿色转型的“牛鼻子”。

苏铭表示，习近平总书记提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，强调推动能源革命，党的二十大明确提出要规划建设新型能源体系，如今顶层设计已清晰，“十五五” 将加快推进，目标是2030年初步形成新型能源体系。

这不仅是更高的要求，让能源转型的重要性显著提升，也将为碳达峰目标的实现提供重要支撑。

吴宏杰指出，中国碳排放的80%来自能源生产和消费，抓住新型能源体系建设，就抓住了“双碳”工作的主要矛盾。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对界面新闻补充道，煤电作为中国能源供应的基本盘，其转型路径直接关系清洁能源转型全局。相较于 “十四五” 时期中国在新能源上游制造领域实现质量、价格、技术与竞争力的全球领先，“十五五” 期间，清洁能源转型的核心矛盾已转向新型能源基础设施建设。

当前，可再生能源的间歇性已对电网运行产生明显冲击，随着其市场化并网进程加快，这一挑战将进一步凸显。而煤电清洁化改造、储能、氢能、CCUS 等多领域基础设施的融合发展，正是破解这一难题的关键路径。这些设施需提前规划布局，核心目标是保障电网稳定性，为可再生能源持续大规模增长提供坚实支撑。

首次明确多项关键行动

《建议》首次提出了一系列“双碳”具体落地措施，包括推动煤炭和石油消费达峰、完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度，发展分布式能源、建设零碳工厂和园区，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围、加快温室气体自愿减排交易市场建设。完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力。

苏铭表示，煤炭和石油消费的碳排放量占比很高，是“双碳”目标实现的关键所在，需要通过一系列举措推动，比如深化煤电改造升级、散煤替代等，都是实现煤炭消费达峰的重要手段。

中国煤炭工业协会纪委书记、副秘书长张宏曾发表《构建煤炭产业发展新格局与碳减排行动路径》提到，国内化石能源消费产生的碳排放总量约100亿吨，其中煤炭消费占比达75%，石油和天然气分别占14%和7%。

苏铭也同时指出，“推动煤炭和石油消费达峰” 并非新提法，2021年发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和的意见》中曾有所提及。

他强调，如今“十五五” 规划进一步明确了达峰要求。“十四五” 期间，煤炭消费增长超出预期，石油方面，虽然成品油消费受电动车替代影响下降较快，但化工用油仍在增长。此次着重强调，是将其列为“十五五”必须主动推进的关键任务。

这些措施背后蕴含着利益结构的深刻调整，碳市场的碳价机制便是最直观的体现。

李志青表示，过去，政策对减排企业多以鼓励为主；未来，正如中办国办此前发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》所明确，要充分发挥碳市场价格信号的杠杆调节作用，排放越多的企业，将付出更高成本；减排成效显著的企业，则能获得更大收益，真正建立起绿色溢价机制与正向激励体系。

为实现这一目标，《建议》从硬件与软件层面构建了完整逻辑链。首先精准识别碳排放源头、跟踪流转路径，建立统一数据库与标准体系；其次通过碳市场、绿色金融等工具，将碳减排的生态价值转化为经济价值；最终从法律层面明确减排收益的合法地位，为绿色转型提供坚实保障。

针对“完善适应气候变化工作体系”，苏铭提到，全球温升加快、极端天气增多，过去应对气候变化多侧重“减缓”，如今“适应”也非常重要，这是根据新形势作出的科学决策。

推动绿色转型全面渗透

《建议》还明确提出推动工业、城乡建设、交通运输、能源等重点领域绿色低碳转型，落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策，健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式等，将双碳目标全面渗透到生产生活各方面。

其中，绿色金融的深化发展成为“双碳”工作的重要支撑。

李志青指出，绿色金融历经十年发展，成效显著，但此前进展多依赖政府支持与引导，“十五五” 期间需回归市场化、经济化本质属性。

基于国家绿色金融规划，“十五五” 期间将既有传承也有突破：一方面，持续推进2029初步建成成熟政策支持体系的目标；另一方面，着力夯实市场发展核心基础，在绿色溢价形成、资金资源配置、风险防范等关键领域，构建更具普遍性、系统性和制度性的保障机制。

具体来看，此前试点的绿色账户、碳账户、气候投融资等工具有望在全国范围内全面铺开；绿色信贷、转型金融工具、可持续挂钩金融产品等也将进一步推广应用，为新兴产业发展和传统产业转型升级筑牢根基。

此外，李志青表示，“十五五” 期间还需关注生物多样性保护问题，从绿色金融视角为其发展奠定基础。事实上，人民银行已在推进相关工作，未来可进一步在信息披露、产品创新、政策完善等方面加大探索力度。碳达峰是核心抓手，但传统生态保护、生物多样性保护等议题同样不可或缺，唯有齐头并进，才能构建绿色经济与金融协同发展的完整框架。